מכירת בית בקיבוץ

תקנון קיבוץ והחלטות רמ״י – כשתקנון הקיבוץ סותר את החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי רמ"י?‏

מאת: טל אהרון, עו"ד

מכירת בית בקיבוץ – מאמר זה מבקש לחשוף פרקטיקה מטרידה הרווחת באגודות שיתופיות רבות, המנסות לנכס לעצמן סמכויות גבייה שאינן מוקנות להן על פי דין. תחת הכותרת התמימה של "דמי תשתיות", מפעילים הקיבוצים מנגנון של גבייה כפולה, המהווה לא פחות מ"מס קבלה" על חברים חדשים בנוסף לדמי "הון אגודה". מנגנון זה אינו רק ניסיון בוטה לעקוף את החלטות רמ"י ואת היררכיית הנורמות המשפטית, אלא הוא מהווה פגיעה משמעותית בזכות הקניין של החבר הוותיק.

במסווה של "דאגה לתשתיות הקהילה", הקיבוץ יוצר למעשה מלכוד משפטי וכלכלי: הוא פוגע בערך הנכס של המוכר, ומתעשר שלא כדין. נבחן להלן כיצד האגודה מנצלת את כוחה מול המועמד לחברות חסר המעמד, ומדוע המפתח לפתרון העוול הזה נמצא דווקא בידיו של החבר המוכר – הנפגע השקט של השיטה.

המסגרת המשפטית הבסיסית

היררכיית הנורמות

תקנות האגודות השיתופיות ‏(‏שיוך דירות בקיבוץ מתחדש‏)‏‏,‏ התשס"ו-2005‏,‏ קובעות כי "שיוך דירות ייעשה לפי תקנות אלה‏,‏ זולת אם נקבע אחרת בתקנון‏... והכל‏,‏ ככל שהתקנות והתקנון אינם סותרים את החלטות מועצת מקרקעי ישראל‏.‏" הוראה זו קובעת היררכיה ברורה‏:‏ תקנון הקיבוץ יכול לקבוע הוראות שונות מהתקנות‏,‏ אך בכפוף למגבלה המהותית אסור לו לסתור את החלטות מועצת מקרקעי ישראל‏.‏

כמו כן‏,‏ תקנה 3 קובעת כי "שיוך דירות בקיבוץ יתבצע על פי קריטריונים שוויוניים‏,‏ תוך התחשבות בוותק החבר‏,‏ והכל כפי שייקבע בתקנון".

נוהל רשות מקרקעי ישראל לשיוך דירות

נוהל מס' B 38.02 של רמ"י‏,‏ העוסק בשיוך דירה פרטני בקיבוץ או במושב שיתופי לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל 692/751‏,‏ קובע הנחיות מפורטות ליישום החלטות המועצה‏,‏ הכוללים הנחיות כספיות‏,‏ תנאי סף לביצוע העסקאות‏,‏ תהליכי העבודה והמסמכים אותם נדרש הקיבוץ לצרף לפנייתו לצורך הטיפול בבקשת השיוך‏.‏

בין היתר קובע הנוהל: "האגודה רשאית לגבות ערך/הוצאות פיתוח בגין המבנה הקיים אם מומנו על ידה"

דהיינו, משנגבו הוצאות ערך/ הוצאות הפיתוח, אין לגבות בשנית את ערך/ הוצאות פיתוח בגין אותו המבנה.

‏הבעיה המעשית‏:‏ מכירת בית בקיבוץ – דמי תשתיות כלליות לחברים חדשים

המקרה הטיפוסי

1‏.‏ דן, בן משק, התקבל לחברות בקיבוץ, בנה ביתו בהרחבה, ושילם דמי תשתיות בקיבוץ כאחד התנאים לקבלתו לחברות בקיבוץ.

2‏.‏ דן, היום כבר חבר קיבוץ ולאחר 10 שנים מעוניין למכור את הבית לחיים, קונה שאינו חבר קיבוץ. על מנת להשלים את העסקה, חיים, בסטטוס מועמד לחברות עקב העסקה, צריך להתקבל לחברות בקיבוץ.

3‏.‏ הקיבוץ, כתנאי לקבלה לחברות בקיבוץ, דורש מחיים לשלם 220,000 ₪ עבור שדרוג התשתיות והתקורות, מחוץ לגבולות המגרש נשוא העסקה.

ניתוח  המעמד החוקי של הדרישה בתקנון

התקנון קובע תשלום חובה של 220,000 ₪ מכל חבר חדש עבור מטרות כלליות, לדוגמא‏:‏1‏.‏ ביצוע עבודות פיתוח תשתיות חדשות מחוץ לגבולות המגרש נשוא העסקה.

2‏.‏ שדרוג תשתיות קיימות עקב גידול באוכלוסייה.

3‏.‏ מימון הוצאות כלליות לתכנון ופיקוח הנדסי.

4‏.‏ פירעון הלוואות לשדרוג תשתיות.

השאלה המרכזית‏:‏ האם העובדה שהתשלום מיועד לתשתיות כלליות ולא ספציפיות לבית ולמגרש עסקת מכירת בית בקיבוץ, "מכשירה" את הגבייה‏?‏

פסיקה רלוונטית ועקרונות משפטיים

עקרון השוויון ומניעת אפליה

כעיקרון‏,‏ הפליה הינה יחס שונה לשווים‏.‏ בבג''צ 6778/97 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לבטחון פנים נקבע:‏ "תפיסת השוויון בענייננו משמעותה יחס שווה לשווים ויחס שונה לשונים‏.‏ הפליה משמעותה יחס שונה אל שווים‏,‏ ויחס שווה אל שונים"‏.‏

אך האם עניינו באפליה? שהרי כל החברים החדשים נדרשים לשאת בעלות פיתוח התשתיות.

מדועע זו אפליה במכירת בית בקיבוץ‏?‏

1.‏ תשלום כפול עבור אותן תשתיות

המצב הבעייתי‏

‏1‏.‏ דן שילם דמי פיתוח עבור תשתיות הבית שלו

2‏.‏ דן מוכר לחיים את הבית

3‏.‏ הקיבוץ דורש מחיים לשלם שוב עבור אותן תשתיות ‏(‏תחת השם "תשתיות כלליות"‏)‏

למה אפליה?‏ אפליה מאחר וחיים משלם פעמיים עבור אותן תשתיות – פעם אחת כחלק ממחיר הרכישה מדן ‏(שבצדק ‏כלל במחיר הכללי את דמי הפיתוח ששילם‏)‏‏,‏ ופעם שנייה ישירות לקיבוץ‏.‏

אך אליה וקוץ בה

לחיים אין זכות עמידה בפני הקיבוץ, חיים הוא מועמד לחברות ועד שלא יתקבל לחברות לא תהיה לו זכות לטעון מול האגודה לקיפוח או אפליה בהחלטות האסיפה והוראות התקנון, אבל על מנת להתקבל לחברות עליו לשלם את דמי פיתוח התשתיות – מלכוד!

הפתרון – דן! לדן כחבר קיבוץ יש זכות עמידה. דן יטען כי חיים, הקונה, מבקש (ובצדק) להוריד ממחיר העסקה את דמי פיתוח התשתיות ומכאן שדן יידרש בפועל לשלם פעמיים. עכשיו התהפכו היוצרות, המופלה הוא דן, ולדן יש מעמד של חבר קיבוץ, דן ידרוש (ובצדק) שהקיבוץ לא יגבה דמי פיתוח תשתיות מחיים מאחר ודמי התשתיות כבר שולמו על ידו.

התעשרות שלא כדין ועליונות החלטות רשות מקרקעי ישראל

לשיטתם של הקיבוצים‏,‏ הם לא התעשרו משיוך הקרקע‏,‏ ולמעשה ההתעשרות הנובעת מכך נפלה בחלקה של רמ"י הגובה דמי חכירה מחברי הקיבוץ ‏(‏בהתאם לשומות עדכניות‏)‏‏.‏ בהקשר זה ביקשו הקיבוצים להדגיש כי תועלות חברתיות וקהילתיות‏,‏ והטבות כלכליות עקיפות‏,‏ אינן בגדר התעשרות הנובעת מהשבחה תכנונית בהתאם לדיני היטלי ההשבחה‏.‏ לשיטתם‏,‏ התעשרות לצורך הטלת היטלי השבחה היא התעשרות כספית בפועל‏,‏ ותו לא‏.‏

הגישה המהותית-כלכלית

על-פי הגישה המהותית-כלכלית להוראות החוק‏,‏ המשתקפת בפסיקת בית המשפט העליון‏,‏ יש להטיל חבות על מי שמתעשר בפועל מההשבחה בדומה לחוכר לדורות‏,‏ גם אם אינו חוכר לדורות במובן הטכני‏.‏ בה בעת‏,‏ אין להטיל חיוב על מי שמבחינה זו אינו נהנה מהשבחת המקרקעין‏,‏ הגם שבמובן הקנייני הוא "חוכר לדורות"‏.‏הבעיות המשפטיות בתקנון - תקנון קיבוץ והחלטות רמ״י

1‏.‏ אפליה בין חברים ותיקים לחדשים במכירת בית בקיבוץ - גביית תשתיות מחבר חדש בקיבוץ

התקנון יוצר אפליה ברורה‏:‏ חברים ותיקים שכבר שילמו את דמי פיתוח התשתיות עבור ביתם אינם נדרשים לתשלום נוסף‏,‏ בעוד חברים חדשים הקונים בית בקיבוץ, נדרשים לשלם 220,000 ₪ נוספים בעבור פיתוח תשתיות‏.‏ כאמור לעיל, ב"נוספים" הכוונה בנוסף למחיר הבית המגלם בתוכו (באופן טבעי ובצדק) את מחיר התשתיות שכבר שולמו ע"י המוכרים.

2‏.‏ התעשרות כפולה מאותו נכס

למרות שהתקנון מגדיר את התשלום כ"כללי" לקיבוץ‏,‏המהות הכלכלית היא שהקיבוץ מקבל תשלום כפול עבור אותן תשתיות‏

1‏.‏ פעם ראשונה מדן, החבר המקורי שבנה את הבית

2‏.‏ פעם שנייה מחיים, החבר החדש הקונה את הבית

האם הגדרת סעיף גביית תשתיות עבור "מטרות כלליות" עשויה להכשיר את הגבייה?

הטיעון לכאורה – הקיבוץ עשוי לטעון כי:

1. התשלום מיועד לתשתיות כלליות ולא ספציפיות לבית – הכסף, דמי פיתוח בקיבוץ, נועד לתשתיות המשרתות את כלל הקיבוץ

2.    החבר החדש נהנה מהתשתיות הכלליות - הוא משתמש בדרכים, במערכות המים והחשמל הכלליות

3.  התשלום נועד לממן שדרוגים בהווה ובעתיד - הכסף מיועד לשיפור התשתיות הקיימות ובניית תשתיות חדשות

הבעיות המשפטיות בטיעון זה

1.    גבייה עודפת עבור "הון אגודה"

בהיעדר צורך ספציפי שבעטיו נגבים דמי פיתוח תשתיות, ניתן לראות בגבייה זו כגבייה עודפת עבור "הון אגודה". אגודת הקיבוץ אינה רשאית לדרוש מחברי הקיבוץ תשלום בגין הקרקע. אגודת הקיבוץ רשאית לגבות מחברי הקיבוץ את ערך המבנה הקיים במגרש, לרבות הוצאות פיתוח ככל שאלה מומנו על ידה.

2. עשיית עושר ולא במשפט – התעשרות שלא כדין בקיבוץ

הקיבוץ מתעשר פעמיים מאותן תשתיות - פעם מהחבר המקורי ופעם מהחבר החדש. זוהי התעשרות שלא כדין בקיבוץ הפוגעת בעקרון הצדק.

3. ניגוד לעקרון גביית דמי פיתוח ברשויות מקומיות

סמכותן של רשויות מקומיות לגבות אגרות והיטלים למימון התשתיות המוניציפאליות מוגבלת ודורשת הסמכה בחוק. הסמכות לגבות אגרות, היטלים ודמי השתתפות, באמצעות חוקי עזר, נתונה לעיריה בסעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות. סעיף 251 לפקודה קובע, בין השאר, כי "בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר תשלום אגרות, היטלים או דמי-השתתפות על-ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250".

עקרון הסמכות המוגבלת:

סמכותן של רשויות מקומיות לגבות תשלומי חובה מותנית ומתוחמת להוראות החוק המתאימות. סמכות זו אינה נתונה לשיקול דעת הרשות, ואין בכוחה להתנות על סמכות זו בהסדרים הסכמיים. לצורך גביית האגרה או ההיטל למימון התשתיות המוניציפליות יש צורך בהסמכה בחוק, שהרי "ללא חוק עזר עירוני לא ניתן לחייב את בעל הנכס בהיטל". עיקרון זה נלמד, בין היתר, מהוראת סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה.

שיטת דמי השתתפות:

במשטר דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחויבים בתשלום אך ורק בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות אשר משרתות ישירות את הנכסים שבבעלותם. כך נוצרה זיקת מימון ישירה בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. גובה דמי ההשתתפות נגזר מהעלות המיידית שהוציאה הרשות המקומית בפועל לביצוע עבודות התשתית עבור בעלי נכסים גובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות.

שיטת ההיטלים:

במשטר ההיטלים רואים את מערכת התשתית ברשות המקומית כמכלול שנועד לשרת את כלל התושבים, ולא רק את הנכס הגובל בתשתית הספציפית. מכאן ש"שיטת ההיטל, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית". תעריף ההיטל למ"ר קרקע ולמ"ר בנייה מבוסס על אומדן מקצועי, שנערך על ידי אנשי מקצוע בתחומים שונים, של כלל עלויות התשתית בתחומי הרשות המקומית.

המסקנה: גם רשויות מקומיות, בעלות סמכות חקיקה מפורשת, מוגבלות ביכולתן לגבות דמי תשתיות. קל וחומר שקיבוץ, שאינו רשות מקומית ואין לו סמכות חקיקה סטאטוטורית, אינו יכול לגבות דמי תשתיות כלליים ללא הצדקה ספציפית וללא הסמכה חוקית מפורשת.

מה קורה במקרה של הוראות סותרות‏?

‏עליונות החלטות רמ"י

הקיבוצים מבהירים כי מאז התקבלה החלטה 751 בשנת 1996 שולם באופן שוטף חלף היטל השבחה על-ידי רמ"י מתוך דמי החכירה המהוונים שהועברו אליה בתמורה לשיוך הקרקעות‏.‏ לטענת הקיבוצים‏,‏ רק החל משנת 2014 החלה רמ"י לטעון כי היא מהווה מעין "צינור" להעברת הזכויות במקרקעין מהקיבוץ לחבריו‏.‏

בטלות ההוראה הסותרת

הוראת תקנון הסותרת החלטות רמ"י או עקרונות משפטיים יסודיים בטלה ואינה ניתנת לאכיפה‏.‏ זאת גם כאשר ההוראה מנוסחת באופן "כללי"‏.‏

המלצות מעשיות לחברי קיבוץ לפני מכירת בית בקיבוץ

1‏.‏ בדיקת היסטוריית התשלומים - וודאו מה שילמתם עבור התשתיות

2‏.‏ בחינת התקנון - בדקו את הנוסח המדויק של ההוראות הכספיות

3‏.‏ בדיקת החלטות רמ"י - וודאו שאין החלטות רמ"י האוסרות על הגביה

=במקרה של דרישת תשלום נוסף על תשתיות באותו מגרש

1‏.‏ התנגדות מנומקת – הגישו התנגדות בכתב הטוענת לאפליה ולהתעשרות שלא כדין2‏.‏ דרישת שקיפות – דרשו מהקיבוץ לפרט מה בדיוק יממן התשלום ומדוע הוא נדרש דווקא מהחברים החדשים/ הקונים.

סיכום והמלצות

הגדרה "כללית" של דמי תשתיות אינה מכשירה גבייה מפלה‏.‏ תקנון הכולל גבייה תשתיות כפולה בגין אותו מגרש, סותרת עקרונות משפטיים יסודיים‏:‏

1‏.‏ עקרון השוויון – יצירת אפליה בין חברים ותיקים לחדשים.

2‏.‏ מניעת התעשרות שלא כדין בקיבוץ – גביית תשלום כפול עבור אותן תשתיות.

3‏.‏ עליונות החלטות רמ"י – סתירה אפשרית לנוהלי רמ"י.

המלצה מרכזית‏:‏ חברי המוכרים בית בקיבוץ לקונים הנדרשים לשלם דמי תשתיות כלליות ו/או ספציפיות זכאים לערער על החלטות כאלו‏.‏ העובדה שהתשלום מוגדר כ"כללי" אינה מבטלת את הבעיות המשפטיות הבסיסיות, קל וחומר אם הדרישה היא ספציפית לגבי מגרש שעלויות הפיתוח בגינו כבר שולמו‏.‏

תקנון קיבוץ והחלטות רמ״י – בסופו של יום, תקנון הקיבוץ אינו "עיר מקלט" מפני עקרונות הצדק והוראות הדין; דרישה לתשלום כפול עבור תשתיות שכבר מומנו אינה רק כשל לוגי או אפליה כלכלית, אלא ניסיון "עוקף רמ"י" הפוגע במישרין בזכות הקניין של החבר המוכר – וזכותו של החבר דן לעמוד על המשמר מול אגודה המבקשת לגבות פעמיים את מחיר צמיחתה.

* הכותב, טל אהרון, עו"ד במשרד עורכי דין ניר ברזל, העוסק בייעוץ משפטי בתחום האגודות השיתופיות ואיכות הסביבה.